La reglamentación sobre comercialización y uso de piensos, obligatoria a partir del 1 de septiembre

La propuesta de la Comisión sobre la comercialización y el uso de piensos se adoptó en marzo del año 2008 y superó el procedimiento de decisión conjunta en un tiempo récord: el nuevo Reglamento entró en vigor durante el verano del año 2009. Las nuevas reglas abordaban los avances en la comercialización de los piensos agropecuarios y los destinados a mascotas, incluidos los medios de comunicación modernos. Por ejemplo, se instó a las partes interesadas a desarrollar códigos europeos de buenas prácticas de etiquetado. Además, la transparencia respecto de las distintas materias primas para piensos comercializados se mejoró mediante un catálogo y un sistema de notificación gestionado por las partes interesadas. Asimismo, se eliminó la obligación de indicar todos los porcentajes de los ingredientes en los piensos compuestos para animales destinados a la producción de alimentos, así como de obtener la autorización administrativa previa para las bioproteínas.

La producción animal supone casi la mitad de la producción agropecuaria de la UE. Los piensos son el principal factor de coste para los cinco millones de ganaderos de la comunidad europea. La repercusión de las condiciones de marketing de los piensos es fundamental para la competitividad del sector ganadero. La otra área importante de los piensos es la alimentación para mascotas, que se adquiere regularmente en más de 60 millones de hogares en los países miembro que tienen mascotas. El sector de los piensos compuestos de la UE, incluidos los piensos para mascotas, presenta un volumen de negocio anual de unos 50.000 millones de euros, sin incluir el capítulo de las materias primas para piensos.

En cuanto a la etiqueta, esta sirve, por un lado a los fines de cumplimiento normativo, trazabilidad y control, y por el otro, para comunicar información al usuario. Al tratarse del medio de comunicación vital entre proveedor y comprador, el etiquetado debe ser tan simple y claro como sea posible. Los requisitos obligatorios deben contrastarse con lo que un consumidor medio necesita para tomar una decisión fundamentada. El etiquetado de piensos debe considerarse dentro del contexto más amplio de la información al usuario. Actualmente, la adquisición de piensos para ganado es una actividad que tiene lugar entre empresas.

El marco legislativo estaba compuesto por la Directiva 79/373/CEE relativa a la circulación de piensos compuestos. Al ser un tipo concreto de pienso compuesto esta Directiva establecía los principios que regían los alimentos para animales destinados a objetivos de nutrición específicos (‘piensos dietéticos’). Por su parte, la Directiva 96/25/CE contenía las reglas generales sobre la circulación y el uso de materias primas para la alimentación animal. Y la Directiva 82/471/CEE establecía las condiciones de comercialización de las denominadas ‘bioproteínas’ (determinados productos utilizados en nutrición animal) que pertenecen a la categoría de las materias primas para piensos. Estas disposiciones legales se aplicaban a través de la Directiva 80/511/CEE que autorizaba, en determinados casos, la comercialización de piensos compuestos en embalajes o recipientes sin cerrar; la Directiva 82/475/CEE que fijaba las categorías de ingredientes que se podían utilizar en el etiquetado de piensos compuestos para mascotas; la Directiva 94/39/CE, que delimitaba una lista de usos previstos de los alimentos para animales destinados a objetivos de nutrición específicos y la Decisión 2004/217/CE por la que se adoptaba una lista de materias primas cuya circulación o uso para la alimentación animal estaba prohibida (‘lista negativa’).

Aunque la revisión de las reglas de comercialización de las materias primas para piensos y los piensos compuestos ha sido el último eslabón del ‘Libro Blanco sobre Seguridad Alimentaria’ del año 2000, mientras tanto, el marco regulador ha cambiado de forma significativa, en particular a causa de la Política de Mejora del Marco Regulador de la Comisión y de la Estrategia de Lisboa. Sin olvidar los avances tecnológicos producidos.Tras el estudio externo sobre las posibles opciones de la política, se llevó a cabo una evaluación exhaustiva de su repercusión a través de consultas a las partes interesadas en todas las fases del proceso. Conforme al informe de evaluación de la repercusión que superó el control de calidad del ‘Consejo de Análisis de Impacto’ de alto nivel de la Comisión en junio del año 2007, la propuesta legislativa se publicó un año después, precisamente en marzo. El proceso incluía pruebas de subsidiariedad y proporcionalidad de las opciones propuestas.

El proyecto se incluyó en el programa continuado de simplificación de la Comisión. En consecuencia, los objetivos generales consistían en consolidar, revisar y modernizar las Directivas sobre la distribución y el etiquetado de materias primas para piensos y piensos compuestos. La simplificación de las reglas existentes no ponía en peligro el alto nivel de protección de la salud animal y de seguridad alimentaria conseguido en la Comunidad Europea. Igualmente, la propuesta permitió obtener claridad legal, una aplicación armonizada y facilitar el funcionamiento fluido del mercado interno. Para aumentar la competitividad del sector agropecuario y de piensos de la UE, se simplificaron los requisitos técnicos y se eliminaron las cargas administrativas innecesarias. Asimismo, los usuarios de piensos podían tomar decisiones fundamentadas, evitando que los engañaran.

En línea con los resultados del estudio externo, la opinión general de las partes interesadas era la derogación de las Directivas actuales para reemplazarlas por un Reglamento conciso que proporcionara más claridad, racionalidad y coherencia en el cumplimiento normativo. A pesar de que habían muchos temas por abordar, se detectaron cuatro aspectos de especial interés. En primer lugar, un listado de materias primas para piensos. La evaluación reveló la necesidad de designar sin ambigüedades y describir con claridad el número mayor de materias primas para piensos, cuyas características eran esenciales para asegurar la eficacia del producto final. Al respecto, las numerosas materias primas aparecidas en la última década suscitaban una preocupación especial. Por ejemplo, la importancia creciente de los coproductos procedentes de los cereales para piensos, procesamiento de alimentos o biocombustibles.

En segundo lugar, los procedimientos de autorización para piensos. La legislación aún exigía un procedimiento de obtención de la autorización administrativa previa para las ‘bioproteínas’. En concreto, existía la preocupación de que este procedimiento fuera desproporcionado en relación con las posibles cuestiones de seguridad. Asimismo, se expresó la inquietud de que, en el marco legislativo, las nuevas materias primas para piensos, como los productos de plantas exóticas, no se abordaran con la atención suficiente. En tercer lugar, el etiquetado de piensos compuestos para animales destinados a la producción de alimentos. La legislación existente exigía la enumeración de los ingredientes empleados en estos piensos con su porcentaje en razón del peso. Este sistema ya había suscitado controversia desde su introducción. Dentro del sector, la receta concreta de un pienso compuesto se consideraba propiedad intelectual y tener que revelarla daría lugar a competencia desleal. Y por último, el etiquetado de piensos para mascotas. Se había expresado la preocupación de que el marco legislativo sobre etiquetado de piensos para mascotas no cubriera correctamente las necesidades de los usuarios. Esto podría generar confusión en el consumidor, en relación al contenido de los piensos que dan a sus mascotas.

Tras identificar los problemas y evaluar las distintas opciones de la política, se redactó la propuesta legislativa, en consulta con los estados miembros y las partes interesadas. Se tuvieron en cuenta una serie de elementos cruciales. En las definiciones, se retomaron la mayoría de las contenidas en las Directivas derogadas aunque se eliminaron las superfluas, se mejoraron algunas y se añadieron otras nuevas, como ‘transportista’, ‘lote’ o ‘etiquetado’. Esta última, era un elemento fundamental de la propuesta, ya que aclaraba que el etiquetado incluía toda la información atribuida a un pienso. De este modo, se aseguraba que las autoridades pudieran controlar el etiquetado engañoso en todos los medios de comunicación. Otra mejora del proyecto, consistía en subsanar la laguna existente a causa de la restricción del capítulo II (Legislación alimentaria) del Reglamento (CE) número 178/2002, aplicada a los piensos para animales destinados a la producción de alimentos. Los incidentes anteriores de seguridad de los piensos enseñaron que los requisitos de seguridad de los mismos y la responsabilidad de los operadores de este negocio no deben ser ajenos, por ejemplo, a la alimentación de este tipo para mascotas.

A fin de arrojar luz sobre la confusión entre los distintos tipos de productos para lograr condiciones de comercialización armonizadas, la propuesta preveía el establecimiento de directrices que los distinguieran mejor. La cuestión de diferenciación entre piensos complementarios y premezclas se trató estableciendo un factor máximo de concentración general para los aditivos destinados a piensos complementarios. Respecto de los piensos dietéticos, se racionalizó el sistema antiguo conservando los procedimientos comunes pero resaltando que el gestor de riesgos no tiene que consultar a la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria en todos los casos antes de tomar una decisión sobre la actualización de los usos previstos.

De igual modo, la Directiva 82/471/CEE exigía un procedimiento de autorización administrativa previa para todas las bioproteínas posibles. En el pasado, se concedieron muy pocas autorizaciones nuevas y la escasez de piensos ricos en proteínas todavía resulta patente. El requisito de autorización previa a la comercialización demostró ser inviable, pues los riesgos de seguridad se podían abordar mediante la prohibición de los productos peligrosos, acompañada de la vigilancia del mercado. En caso de que el resultado de la evaluación de riesgos de una bioproteína hubiera sido negativo, su distribución o uso deberían haberse prohibido. En consecuencia, se abolió el requisito especial de un procedimiento general de autorización previo a la comercialización para las bioproteínas. Respecto a las cualidades terapéuticas o nutricionales, se aclaró que la sustanciación científica de que las cualidades eran genuinas, bien mediante pruebas científicas del dominio público o a través de una investigación documentada de la empresa, debería disponible a través del operador responsable en el momento de comercializar el pienso.

De acuerdo con la consulta, se determinaron los aspectos obligatorios de etiquetado de los distintos tipos de piensos para asegurar la seguridad de los mismos. Además, la propuesta constituyó el marco para el etiquetado voluntario. Uno de los cambios más significativos fue la eliminación de los porcentajes de los ingredientes del etiquetado de los piensos compuestos para animales destinados a la producción de alimentos. Cabe destacar que los porcentajes del etiquetado eran, en realidad, intervalos de +/- el 15% y que no se exigía mayor precisión, según una sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea. La propuesta preveía la enumeración de los ingredientes por orden descendente, en función del peso. Los ingredientes destacados se debían indicar con su porcentaje exacto; además, los porcentajes que se indicaban de manera voluntaria también tenían que ser precisos. Se valoró al cliente, con derecho a recibir la composición cuantitativa con una tolerancia de +/-1596 en línea con la sentencia mencionada. Aun así, el fabricante tenía la potestad de negarse a revelarla si consideraba que infringía sus derechos sobre la propiedad intelectual.

Dos elementos innovadores de la propuesta fueron el catálogo comunitario (el Catálogo) de materias primas para piensos y los códigos comunitarios de buenas prácticas de etiquetado. En la parte B del anexo a la Directiva 96/25/CE, sobre circulación y uso de materias primas para la alimentación animal, y el anexo a la Directiva 82/471/CEE, que establecía las condiciones de comercialización de las ‘bioproteínas’, contenían listas con designaciones, descripciones y disposiciones de etiquetado para algunos ingredientes de piensos. Estas listas facilitaban el intercambio de información sobre las propiedades de los productos entre el fabricante y el comprador. Sin embargo, no se trataba de listas exhaustivas, por lo que también se podían comercializar materias primas que no figuraban en ellas. Así, pues el Catálogo se creó como herramienta que mejorara el etiquetado de las materias primas para piensos y de los piensos compuestos y así facilitar el intercambio de información sobre las propiedades de los productos y enumerar los ingredientes de forma no exhaustiva.

A partir de entonces, el etiquetado facilitaría un entorno de mercado competitivo en que los operadores dinámicos, eficientes e innovadores lo podían utilizar para vender sus productos. Objetivos que se podían lograr a través de los códigos de buenas prácticas que podían interpretar el marco propuesto para el etiquetado voluntario. Por lo tanto, y debido a la existencia de diferentes tipos de clientes, la Comisión propició el desarrollo de dos códigos de buenas prácticas de etiquetado, una para los piensos dirigidos a mascotas y otra para los piensos compuestos fabricados para animales destinados a la producción de alimentos. Ambos se proponían mejorar la idoneidad del etiquetado. Para establecer estos nuevos instrumentos, se propuso una ‘regulación conjunta’. Esto significa que se desarrollaron a iniciativa de las partes interesadas y se aprobaron por la Comisión conforme a un procedimiento lo más sencillo posible. El etiquetado de los aditivos y las premezclas para piensos se estableció en el Reglamento (CE) número 1831/2003. La experiencia demostró la necesidad de ajustar las disposiciones, en especial para las premezclas, a fin de simplificar las prácticas de etiquetado. Por último, la propuesta contenía la derogación de las Directivas 79/373/CEE, 80/511/CEE, 82/471/CEE, 93/74/CEE, 93/113/CE y 96/25/CE.

La propuesta de la Comisión Europea se publicó el 3 de marzo del año 2008 (COM(2008) 124 final - 2008/0050 (COD)). En aquel momento, se reenvió directamente al Parlamento Europeo (PE), al Consejo y a los dos órganos consultivos. El Comité Económico y Social Europeo emitió una opinión el 17 de septiembre del mismo año (NAT/405). Durante la negociación en el PE y el Consejo, las principales enmiendas a la propuesta inicial fueron:

-Aparte de las directrices para distinguir mejor entre materias primas para piensos, aditivos para piensos y otros productos, la Comisión podría aclarar mediante un acto legal la categoría de un producto determinado.

-Respecto a la delimitación de la diferencia entre piensos complementarios y premezclas, se fijó la derogación del factor máximo de concentración de los aditivos para piensos en los piensos complementarios.

-Teniendo en cuenta que la elección de adquirir determinado pienso se toma, cada vez más, antes de que el consumidor tenga el producto a su disposición, se valoró que los detalles de etiquetado obligatorio de los piensos ofrecidos para su venta a través de comunicaciones a distancia deberían aparecer en los materiales de referencia para la venta a distancia.

-A sugerencia de los estados miembros, se introdujo el mandato para la Comisión de decidir en los casos dudosos si una cualidad terapéutica o nutricional está respaldada por fundamentos científicos suficientes.

-Respecto de los cambios a la denominada “declaración abierta”, se realizaron cambios respecto a la revelación de más información al usuario de los piensos: el cliente tiene derecho a recibir la composición cuantitativa con una tolerancia de +/- el 15%, pero sigue siendo de aplicación la normativa de protección de los derechos sobre la propiedad intelectual.

-Al margen de la negociación, se decidió que no se haría un listado exhaustivo de los detalles a los que deberá someterse el etiquetado voluntario. En consecuencia, los listados de la declaración opcional de componentes analíticos quedaron obsoletos.

-Se resaltó el carácter no exhaustivo del Catálogo y su uso voluntario. Sin embargo, se aclaró que el nombre de una materia prima para piensos que figure en el Catálogo solamente se podrá utilizar si se cumplen todas las disposiciones pertinentes del Catálogo.

-Por último, se introdujeron varias medidas de transición para permitir a los destinatarios una aplicación correcta de la normativa al amparo del nuevo Reglamento.