Entrevista con Marion Beck, asociada principal de Ejaso, sobre las Modificaciones de la Ley del Sector de Hidrocarburos en el Real-Decreto ley 8/2023
“El mercado mayorista será más fácil de controlar, pero a la vez estará más cerrado”
El Real Decreto-ley 8/2023 aprobado el pasado 28 de diciembre introduce algunos cambios significativos en materia de hidrocarburos. Tanto es así que, tras su aprobación, se calificó en algunos medios como “el cambio más relevante para sector en la última década”. En este caso, la modificación más notable es la prohibición de suministros entre distribuidores minoristas, que entrará en vigor el próximo 28 de marzo, lo que sin duda tendrá impacto en la distribución de carburantes.
Estas modificaciones han sido impulsadas por varios motivos clave. En primer lugar y tal vez el más evidente, se busca abordar de manera contundente el persistente problema del fraude en el sector, una cuestión que han denunciado en repetidas ocasiones diferentes asociaciones sectoriales. Además, se evidencia también la intención de mejorar el cumplimiento normativo, mediante la imposición de sanciones que pueden llegar hasta los 30 millones de euros e incluso la inhabilitación de los operadores en casos de incumplimientos graves. La aprobación de esta modificación representa una revisión significativa del marco legal anterior, aprobado en mayo de 2015, y previsiblemente tendrá implicaciones inmediatas para aquellos que operaban bajo la normativa previa.
Marion Beck, asociada principal de Ejaso.
En esta conversación con Marion Beck, asociada principal de Ejaso, abordamos los motivos y las repercusiones de las recientes modificaciones en la Ley del Sector de Hidrocarburos, y como estas pueden influir en las operaciones de muchas estaciones de servicio.
En su opinión, ¿cuáles son los cambios más destacables introducidos tras la última modificación del Real Decreto-ley 8/2023 para la distribución de carburantes?
El Real Decreto-ley, que ya fue convalidado por el Congreso el pasado 10 de enero, contiene muchos cambios significativos de diferentes ámbitos. En materia de hidrocarburos, podemos destacar tres novedades: la primera afecta el acceso de terceros a las instalaciones de almacenamiento y transporte; la segunda amplia los supuestos en los que se puede inhabilitar a los operadores al por mayor de productos petrolíferos; y la tercera, y seguramente más significativa, prohíbe a los distribuidores al por menor suministrar productos petrolíferos a otros distribuidores al por menor a partir de finales de marzo.
En términos prácticos, ello significa que los titulares de instalaciones de suministro al por menor, como estaciones de servicio o gasocentros, ya no podrán distribuir sus productos a otras estaciones de servicio o gasocentros. Estos suministros ya sólo podrán realizarse por operadores al por mayor inscritos en el Registro oficial.
Esta prohibición representa un retorno a la situación legal previa a mayo del 2015, cuando el legislador decidió abrir el mercado para aumentar la competencia en la distribución mayorista. Lo llamativo es que esta reversión que se acaba de aprobar entrará en vigor ya el próximo 28 de marzo, y no se prevé ningún régimen transitorio o una compensación para esos empresarios que, basándose en esta posibilidad legal vigente durante casi una década, establecieron o expandieron sus negocios en plena conformidad con la ley. Ahora se enfrentan al desafío de tener que cerrar o reenfocar por completo sus actividades en un plazo extremadamente corto.
¿Qué ocurre si un distribuidor no cumple con las nuevas regulaciones?
El incumplimiento de la prohibición de suministros entre distribuidores al por menor se incluye en la Ley de Hidrocarburos como infracción muy grave, sancionable con multa de hasta 30 millones de euros, si bien la determinación exacta de la sanción depende también del volumen de negocios de la empresa infractora y de los beneficios obtenidos a través de la actividad.
¿Qué podrán hacer los distribuidores que no están conformes con esta prohibición?
Al ser una norma con rango legal, los distribuidores no la pueden recurrir directamente.
Sin embargo, cabe evaluar una reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado legislador para solicitar una indemnización a raíz de las pérdidas generadas por el cambio normativo.
¿Cree que este nuevo marco normativo conseguirá paliar los problemas de fraude presentes en el sector?
Ante todo, es importante evitar calificar a un sector económico en su totalidad como fraudulento. La mayoría de los empresarios, tanto mayoristas como minoristas, cumplen rigurosamente con sus obligaciones legales. Llama la atención que la nueva norma reconozca que no ha logrado poner freno al fraude, y opte por prohibir por completo una actividad que se ha venido ejerciendo por muchos operadores de forma limpia y legal.
Además, conviene aclarar que el ejercicio de una facultad legal, como la realización de suministros entre distribuidores minoristas hasta el próximo mes de marzo, no constituye por sí mismo un fraude. Tampoco podemos etiquetar como fraudulento el hecho de que estos distribuidores minoristas no deban cumplir con las obligaciones sectoriales de los operadores al por mayor, como las relacionadas con las reservas mínimas de seguridad, los biocarburantes o el Fondo Nacional de Eficiencia Energética. Pueden ser ventajas competitivas frente a las que tienen las grandes operadoras, pero no son actuaciones fraudulentas porque la norma las ampara.
Un fraude se manifiesta, por ejemplo, cuando el producto no cumple con las especificaciones legales, cuando los suministros no tributan conforme a ley, o cuando el proveedor que suministra productos por ejemplo a una estación de servicio no es un operador al por mayor habilitado y no cumple tampoco con los requisitos del distribuidor minorista.
La prohibición de suministros entre minoristas puede disminuir las actividades fraudulentas, pero por la sencilla razón de que directamente se elimina por completo esa actividad. Muerto el perro, se acabó la rabia.
Según su experiencia, ¿eran frecuentes estas prácticas fraudulentas en aquellos distribuidores que no eran mayoristas?
Diría que las prácticas fraudulentas son casos aislados. Sin embargo, el fraude en el sector de hidrocarburos a menudo resulta llamativo, debido a su impacto en impuestos elevados como el IVA e Impuestos Especiales, y se lleva a cabo frecuentemente a través de tramas societarias complejas. No consideraría que se trata de un sector especialmente opaco, pero un solo operador o una trama pueden generar, en un corto periodo de tiempo, un volumen defraudado extremadamente elevado. Además, la recuperación de estos fondos suele ser un desafío considerable por la frecuente desaparición de las sociedades intermedias utilizadas.
Estas modificaciones, ¿propiciarán cambios específicos que se introducirán en la operativa habitual de las gasolineras a partir del 28 de marzo de 2024?
Los operadores mayoristas volverán a adquirir un papel más relevante en la cadena de distribución. El mercado de distribución al por mayor será más fácil de controlar, pero a la vez estará más cerrado. Habrá que estar atento para ver en qué medida esta limitación de la competencia influirá sobre los precios.
¿Cuáles son, en su opinión, los flecos de esta revisión normativa? ¿Cuáles son a su juicio los aspectos más mejorables de la misma?
Podría haberse contemplado aplicar la prohibición exclusivamente para nuevos distribuidores, para así evitar los enormes perjuicios que experimentarán aquellos empresarios que, confiando en las regulaciones implementadas en el año 2015, decidieron introducirse en este sector. Una transición más gradual podría haberse explorado para mitigar los impactos negativos para aquellos que ya estaban operando dentro del mercado regulatorio anterior.
Los empresarios e inversores en nuestro país necesitan de un marco normativo estable. La inseguridad jurídica con cambios como éste genera desconfianza. Estamos en una situación parecida a la que sufrieron hace unos años los inversores en energías renovables y ya sabemos cómo acabó, con muchos arbitrajes internacionales perdidos por parte de España.
"El mercado de distribución al por mayor será más fácil de controlar, pero a la vez estará más cerrado".
¿Cuáles son las sanciones que podrían adoptarse frente a operadores al por mayor que incumplen con sus obligaciones?
Bajo la normativa anterior, ya se preveían sanciones de hasta 30 millones de euros para determinados incumplimientos de los mayoristas. Ahora se añade también, como nueva medida la posible inhabilitación la empresa para actuar como operador al por mayor en caso de incumplimientos muy graves, por ejemplo, en materia de reservas mínimas de seguridad o biocarburantes.
¿Cree que estos cambios tendrán una consecuencia en la elevada diferencia de PVPs que existen en la actualidad entre las principales redes de gasolineras de bajo coste y las redes de los operadores mayoristas? Es decir, ¿cree con estos cambios ese diferencial de precio (en el poste) se estrechará?
Lógicamente, cualquier intento de impedir la comercialización de combustible a precios fraudulentamente bajos, por no tributar correctamente, podría influir en los precios, pero, como ya hemos comentado, no estamos ante un fraude generalizado, sino que son casos aislados.
Y, como siempre, estos precios siempre varían en función de una multitud de factores; la influencia directa de las medidas del RDL 8/2023 podría ser, por tanto, limitada.
"La prohibición de suministros entre minoristas puede disminuir las actividades fraudulentas, pero por la sencilla razón de que directamente se elimina por completo esa actividad. Muerto el perro, se acabó la rabia"
"Los precios siempre varían en función de una multitud de factores; la influencia directa de las medidas del RDL 8/2023 podría ser, por tanto, limitada"
"Los operadores mayoristas volverán a adquirir un papel más relevante en la cadena de distribución"
