Radiografía del sector 12 meses después de la entrada en vigor de la responsabilidad ampliada del productor en los envases

El Real Decreto de envases y residuos de envases, que llegó para hacer efectivo el principio de “quien contamina paga”, supuso un hito histórico para dotar de circularidad a estos materiales. Desde IMPLICA, analizamos sus fortalezas y debilidades cuando está a punto de cumplirse un año desde su publicación.

En apenas un mes se cumplirá un año de la entrada en vigor del Real Decreto 1055/2022, de envases y residuos de envases, una normativa que ha supuesto un avance notable en la implementación de la responsabilidad ampliada del productor (RAP) en España.

En paralelo, también hemos asistido a la publicación del Reglamento (UE) 2025/40 sobre envases y residuos de envases, que ha dado una vuelta de tuerca a las obligaciones y objetivos para acelerar la transición hacia la economía circular de estos materiales con un denominador común: el papel a desarrollar por los sistemas colectivos de responsabilidad ampliada del productor (SCRAP), como es IMPLICA, y los sistemas de devolución, depósito y retorno (SDDR).

En esta vorágine normativa, implementada en apenas doce meses, las empresas han ido adaptándose a distintas velocidades, en función de si son grandes corporaciones o a si están enmarcadas bajo la denominación de pymes. En este último caso, IMPLICA ha constatado que la adaptación a la responsabilidad ampliada del productor (RAP) ha tenido un impacto más significativo, dado que, para ellas, asumir los costes del cumplimiento normativo ha supuesto un gran desafío. No obstante, si bien observa una mayor concienciación y compromiso con la gestión de envases, todavía persiste cierta incertidumbre en la interpretación de aspectos normativos clave, como la obligación de reflejar la contribución financiera en la factura, lo que está generando dificultades en su operativa.

En este sentido, tanto las pymes como los sectores con una alta diversificación de envases, o que dependen de proveedores extranjeros, están enfrentando mayores dificultades en su adaptación. En muchos casos, la falta de control sobre los envases que introducen en el mercado, derivada por la ausencia de datos técnicos sobre el producto importado, el desconocimiento sobre si están fabricados con materiales reciclados o la ausencia de infraestructuras adecuadas para implantar un sistema de devolución, depósito y retorno (SDDR) en sus envases reutilizables requieren de mayor tiempo para implementar los cambios necesarios y poder cumplir así con todas estas obligaciones legales.

Pero, sin duda, el mayor reto de esta normativa reside en la necesidad de una mayor claridad, así como una comunicación más efectiva entre todos los agentes implicados, incluyendo a las administraciones públicas, para facilitar una implementación más ágil y coordinada.

"El mayor reto de esta normativa reside en la necesidad de una mayor claridad, así como una comunicación más efectiva entre todos los agentes implicados, incluyendo a las administraciones públicas, para facilitar una implementación más ágil y coordinada"

Por otro lado, desde IMPLICA hemos constatado que, bajo la apariencia de un sistema regulado y estructurado, se esconde un problema silencioso que amenaza su eficacia: las cuotas de mercado declaradas a los SCRAPs no suman el 100% del volumen total real de envases puestos en el mercado.

A fecha de 31 de octubre de 2025, constatamos 46.700 empresas registradas en la sección de envases del Registro de Productores de Producto (RPP) del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (Miterd). El problema reside en que se estima que son alrededor de 150.000 o más las que deberían figurar en este registro, lo que evidencia un cumplimiento incompleto y posibles vacíos de control sobre la aplicación de la RAP.

Es decir, lo que pudiera parecer un simple desfase estadístico, deja entrever un fallo estructural que tiene implicaciones directas sobre la financiación del sistema, la equidad entre operadores y el cumplimiento de los objetivos de reciclado. Cuando la suma de las cuotas no llega al 100% significa que una parte del mercado —probablemente significativa— está operando fuera de los mecanismos de la RAP: productores que ponen envases en el mercado sin adherirse a ningún sistema de gestión ni cumplir con sus correspondientes obligaciones financieras; creando una distorsión de los costes y esfuerzos asumidos por quienes sí cumplen con la ley.

Y, sin embargo, esos envases acaban en los flujos municipales o privados, se recogen, se transportan y se tratan… a costa de los sistemas y productores que sí financian la RAP de los envases que ponen en el mercado.

La Administración “debe ejercer su función de vigilancia, control y, cuando corresponda, sancionar con rigor y transparencia. Porque solo si las cuotas suman el 100% podremos decir que el sistema de envases habrá cerrado realmente su círculo”

En la práctica, los llamados 'free riders' —productores que no se adhieren a ningún SCRAP— trasladan su carga financiera a los demás. Los SCRAPs legalmente constituidos deben cubrir los costes de gestión de los residuos de envases con base en sus cuotas de mercado, pero esas cuotas solo representan a los productores adheridos. El resultado es un sistema infrafinanciado y desequilibrado, donde los cumplidores asumen también la parte de los que no cumplen.

Esta situación pone en cuestión el principio de “quien contamina paga”, recogido en la Directiva (UE) 2018/852 y en el artículo 7 del Real Decreto 1055/2022. Además, genera una competencia desleal, dado que mientras unos productores pagan su contribución a la RAP, otros se benefician económicamente de forma directa por incumplir la norma y no sufragar la gestión de los envases que ponen en el mercado. En sectores con márgenes ajustados, esta diferencia puede ser decisiva.

Desde IMPLICA hemos señalado que esta brecha que arrastramos desde la entrada en vigor del Real Decreto, aparentemente técnica, tiene efectos sociales y económicos profundos. Supone que los ayuntamientos y sistemas de gestión autorizados —y, en última instancia, los ciudadanos— acaben sufragando una parte del sistema que debería ser íntegramente financiada por los productores, conforme al principio de la RAP.

Se trata, en definitiva, de una transferencia de costes desde quien genera el residuo hacia quien lo gestiona, contraria al espíritu y a la letra del derecho ambiental europeo.

"La Comisión de Coordinación en materia de residuos debería publicar anualmente un documento que indique qué porcentaje del mercado está cubierto por los SCRAPs y cuál permanece fuera"

Desde un punto de vista técnico y jurídico, existen soluciones realistas y aplicables para corregir esta situación. Algunas ya están previstas en la normativa, pero necesitan desarrollarse y aplicarse con decisión:

1.- Activar plenamente el Registro de Productores de Productos (RPP) previsto en el artículo 17 del RD 1055/2022.

Su integración con los sistemas de información tributaria (IVA, Aduanas, SII) permitiría detectar automáticamente a quienes ponen envases en el mercado sin estar registrados, especialmente para los envases importados.

2.- Imponer la verificación obligatoria a distribuidores y plataformas digitales. Siguiendo el modelo alemán (VerpackG), ningún distribuidor o marketplace debería poder comercializar productos cuyos productores no estén registrados en un SCRAP.

3.- Publicar un “Informe Nacional de Cobertura de Mercado”.

La Comisión de Coordinación en materia de residuos debería publicar anualmente un documento que indique qué porcentaje del mercado está cubierto por los SCRAPs y cuál permanece fuera. La transparencia es la primera herramienta de control, proporcionando la información necesaria para que la supervisión y la vigilancia sean eficaces.

4.- Crear un fondo nacional de compensación.

En tanto se persigue y regulariza a los incumplidores, podría constituirse un fondo transitorio para cubrir la parte no financiada del sistema. Dicho fondo podría nutrirse con sanciones, remanentes y aportaciones temporales recuperables.

5.- Refuerzo de la inspección y la sanción.

Las comunidades autónomas, con apoyo del MITERD, deben contar con medios técnicos para detectar y sancionar eficazmente el incumplimiento, garantizando una competencia leal entre productores.

El Miterd debe establecer un reparto equitativo de obligaciones, garantizando que las cuotas de mercado sumen el 100% real y que cada productor financie lo que pone en el mercado. Solo así el modelo español podrá consolidarse como un sistema justo, sostenible y coherente con el marco europeo

IMPLICA defiende que la sostenibilidad ambiental y la equidad económica deben ir de la mano. Los SCRAPs que cumplen, gestionan, reportan y financian conforme a la ley no pueden ni deben asumir los costes de quienes eluden sus responsabilidades.

Si el sistema premia al incumplidor, acaba erosionando la confianza de los que sí cumplen, debilitando la base misma de la RAP.

Por eso, es esencial que el Ministerio avance hacia un reparto equitativo de obligaciones, garantizando que las cuotas de mercado sumen el 100% real y que cada productor financie lo que pone en el mercado. Solo así el modelo español podrá consolidarse como un sistema justo, sostenible y coherente con el marco europeo.

El desafío no es meramente técnico; también es ético y estructural. Mientras haya envases circulando fuera del control del sistema, estaremos financiando residuos sin responsables identificables.

Y mientras los SCRAPs cumplidores sigan asumiendo costes que no les corresponden, estaremos vulnerando el principio esencial de la economía circular: la responsabilidad compartida, pero diferenciada.

La solución está en manos de la Administración, que debe ejercer su función de vigilancia, control y cuando corresponda, sanciona con rigor y transparencia. Porque solo si las cuotas suman el 100% podremos decir que el sistema de envases habrá cerrado realmente su círculo.