Gestión del riesgo químico por parte de las administraciones españolas

Otros autores: Mathieu Dalle (Cátedra ‘Universidad Empresa Sindicatos: Trabajo, Ambiente y Salud’ Universidad Politécnica de Madrid - ETSI Montes) y M. Milagrosa Vega (ERA-Consult)

Las Administraciones Públicas españolas, como garantes de la salud de los ciudadanos y del medio ambiente, tienen el deber de prevenir y controlar el riesgo químico. ¿En qué situación se encuentran las Administraciones Públicas para prevenir y controlar el riesgo químico en España? ¿Disponen del enfoque integrador necesario? ¿Disponen de la capacidad de planificación y coordinación, de los recursos humanos y económicos necesarios?

Se estima que cada año mueren en España 4.000 trabajadores y trabajadoras, al menos 33.000 enferman y más de 18.000 sufren accidentes a causa de la exposición a sustancias químicas peligrosas en su trabajo. Los efectos sobre el medio ambiente son también muy inquietantes ya que la liberación al entorno de las sustancias químicas provoca la contaminación de los ríos y mares, del aire, del suelo, de los alimentos y del agua, provocando importantes daños a la naturaleza y enfermedades a la población.

La exposición laboral a sustancias tóxicas produce cada año en España decenas de miles de enfermedades respiratorias, de la piel, del sistema nervioso o cardiovasculares, entre otras enfermedades laborales (8.550 casos de enfermedad pulmonar obstructiva crónica (Epoc), 6.840 casos de dermatitis, 5.130 casos de asma laboral cada año. También según estimaciones, la incidencia del cáncer laboral en España sería de 2.933 a 13.587 casos nuevos cada año y la mortalidad por cáncer laboral supondría un mínimo de 1.833 y un máximo de 8.214 trabajadores.

Las enfermedades relacionadas con la exposición ambiental a sustancias químicas se han disparado en los últimos años tanto en España como en el resto del mundo. El cáncer, los problemas reproductivos (infertilidad, malformaciones, enfermedades reproductivas), las alteraciones hormonales (diabetes, problemas tiroideos, cánceres), las enfermedades inmunológicas (dermatitis, alergias) y los problemas neurológicos (problemas de aprendizaje, autismo, hiperactividad, Alzheimer, Parkinson), entre otras enfermedades relacionadas con la exposición a sustancias tóxicas han alcanzado cifras epidémicas.

Según los datos aportados por las redes de medición de la contaminación de las administraciones autonómicas, el 84% de la población respira aire que supera los índices de protección a la salud recomendados por la Organización Mundial de la Salud. Estamos pues ante un problema de salud pública, salud laboral y salud medioambiental de gran envergadura que pone de manifiesto el fracaso de las políticas tradicionales de gestión del riesgo químico y la necesidad de políticas que aborden el problema con una visión amplia y proactiva.

A nivel europeo se viene discutiendo desde finales de los años 90 la necesidad de adoptar políticas integradas frente al riesgo químico. Esto es, políticas con un enfoque de ciclo de vida, basadas en los principios de sustitución y de precaución, que integren los aspectos de salud laboral, salud pública y medio ambiente, que sean compartidas por las distintas administraciones implicadas en la gestión del riesgo químico, que integren la información y la investigación, y que favorezcan la participación de todas las partes interesadas en su desarrollo, aplicación y evaluación. Los primeros pasos en este sentido en Europa han sido la aprobación del Reglamento REACH y la Estrategia Europea sobre Medio Ambiente y Salud, que debe establecer una sinergia con la Estrategia Comunitaria sobre Salud y Seguridad en el Trabajo.

El presente artículo forma parte de la ponencia que pronunció Dolores Romano Mozo, Dolores Romano Mozo, ISTAS/ Comisiones Obreras, en la pasada edición del Congreso Nacional del Medio Ambiente (Conama 2010), celebrado entre el 22 y el 26 de noviembre de 2010 en Madrid.

Las Administraciones Públicas españolas, como garantes de la salud de los ciudadanos y del medio ambiente, tienen el deber de prevenir y controlar el riesgo químico. Pero ¿en qué situación se encuentran las Administraciones Públicas para prevenir y controlar el riesgo químico en España? ¿Disponen del enfoque integrador necesario? ¿Disponen de la capacidad de planificación y coordinación, de los recursos humanos y económicos necesarios?

Para responder a estas cuestiones, este estudio se propone:

• Determinar cuáles son las competencias y obligaciones de las diferentes Administraciones, tanto a nivel estatal como autonómico.
• Conocer la capacidad de gestión del riesgo químico de la Administración central y las Administraciones autonómicas, incluyendo, cuando sea posible, la dotación de personal y recursos económicos a su disposición.
• Proponer indicadores para poder evaluar la gestión de las Administraciones en relación con la prevención y el control del riesgo de las sustancias químicas.

El estudio recoge la opinión de los técnicos de las administraciones públicas involucrados en la gestión del riesgo químico desde diferentes ámbitos (laboral, sanitario, ambiental, protección civil, transporte, etc.) y, por tanto, refleja la opinión sobre la situación de la gestión del riesgo químico en España de sus principales protagonistas.

En España no existe una política ni estrategia propia sobre sustancias químicas y, por tanto, el marco político sobre la gestión del riesgo químico viene determinado por las alineaciones, estrategias y normativas internacionales y europeas. Este marco es de una enorme complejidad, con decenas de alineaciones internacionales, estrategias y planes disgregados por sectores (salud laboral, salud pública, medio ambiente, agricultura, transporte, emergencias, etc.), compartimentos ambientales (aire, agua, suelos, alimentos, piensos, etc.) e incluso por sustancias concretas (COP, mercurio, etc.).

Sin embargo, se observa una tendencia a integrar los distintos sectores y aspectos de la gestión del riesgo químico en las últimas estrategias y normativas impulsadas desde las Naciones Unidas (Convenio de Estocolmo, IFCS, SAICM) y desde la Unión Europea (Estrategia Europea de Medio Ambiente y Salud, Reglamento REACH). Esta visión integral sobre la gestión del riesgo químico aún no se ha trasladado a España. Las Administraciones siguen parcelando las actuaciones, incluso en las labores que desempeñan en relación a estrategias internacionales integradoras como las señaladas.

Es abrumador el número de alineaciones internacionales desarrolladas en relación al medio ambiente, lo que genera una enorme carga de trabajo sobre las Administraciones con competencias en medio ambiente, pero, a su vez, permite una visión transversal e integradora del riesgo químico no encontrada en otras Administraciones.

En general, las administraciones sólo desempeñan las tareas obligatorias de los acuerdos y alineaciones vinculantes. Las propuestas de una gran cantidad de alineaciones internacionales no vinculantes, incluyendo elaboración de planes, inventarios, monitorización de sustancias, etc., no se realizan. Sólo se hace lo que es obligatorio por ley. El Reglamento REACH es percibido como una oportunidad para mejorar la integración de la gestión del riesgo químico tanto por parte de la Administración central como de la autonómica.

El número de autoridades implicadas en la gestión del riesgo químico es abrumador, ocho Ministerios tienen competencias específicas en gestión y control del riesgo químico y existen centenares de Direcciones, Subdirecciones y servicios implicados. Podemos tener una idea clara de esta dispersión de funciones observando la tabla 1. Esta dispersión de competencias se debe, en gran medida, a que se han ido desarrollando servicios para responder a las obligaciones de la normativa específica que se iba generando (Ej. sobre calidad del aire, contaminación de suelos, vertidos, etc.).

La ventaja que puede tener la existencia de servicios especializados puede perderse si no se tiene una visión integrada del riesgo químico y una buena coordinación con el resto de servicios implicados. Otros problemas que surgen por esta disgregación son la dispersión de competencias, la falta de criterios comunes para establecer prioridades o para inspeccionar (por ejemplo a la hora de realizar inspecciones en un establecimiento los criterios de sanidad, medio ambiente, industria y trabajo son muy diferentes).

En cuanto a la distribución de competencias en la administración central, el marco legislativo en el que se desenvuelven los Ministerios está bien definido. Se puede decir que, a nivel ministerial, se produce una “europeización” de las competencias de la Administración del Estado. Así, salvo excepciones, la Administración central deja de ser el centro generador de programas y legislación, para convertirse en transmisor de la normativa y programas europeos. En cualquier caso, se ha de señalar la enorme transformación positiva que la UE ha producido en relación con el avance de la legislación española, en general, y con la gestión de las sustancias químicas, en particular.

El reparto de competencias entre ministerios y comunidades autónomas es claro, sin embargo una vez transferida una competencia no queda claro en todas las CCAA qué autoridad (trabajo, sanidad, medio ambiente, industria, etc.) la tiene que asumir. Algunas de las razones serían:

• Falta de claridad en la redacción de la legislación. Por ejemplo, la Ley 8/2010 que establece el régimen sancionador previsto en el Reglamento 1907/2006532 (REACH), define las competencias de forma genérica.
• Límites imprecisos de las competencias entre algunas autoridades. Las autoridades sanitarias, agrícolas y medioambientales de las CCAA señalan falta de claridad competencial debido a que los límites entre las competencias de unas y otras autoridades son poco claras.

• Ritmo de generación de nueva legislación. La generación de legislación evoluciona rápidamente y permanentemente se está en un proceso de adaptación a las nuevas leyes. Este aspecto se verifica especialmente ahora con la puesta en aplicación del nuevo Reglamento REACH. Como consecuencia, el proceso de reparto de competencias es continuo y en estas etapas de cambio suele haber vacíos competenciales.
• Otras explicaciones, como la ausencia de normativa en algunos casos o la concurrencia de normativas diferentes, se han apuntado también como una explicación a la percepción de una falta de claridad en el reparto de las competencias.

Esta situación genera consecuencias negativas cuando existe falta de coordinación y de comunicación entre las Consejerías, como la inhibición de competencias o la multiplicidad de autoridades competentes.

Para cumplir con las obligaciones de gestión del riesgo químico establecido por el marco político y normativo existente, las administraciones deben desarrollar una gran cantidad de actuaciones diferentes, incluyendo:

• Establecimiento de políticas y prioridades (diagnósticos, estrategias, planes, programas...).
• Organización, coordinación y comunicación.
• Desarrollo de normativa.
• Implementación de la normativa (permisos, controles, inspecciones, etc.).
• Manejo de recursos existentes (personal, económicos, material).
• Información pública.
• Apoyo y colaboración con empresas, sectores sociales, etc.
• Vigilancia (salud, medio ambiente, cadena alimentaria, artículos y productos de consumo, etc.).
• Respuesta a accidentes y emergencias.
• Evaluación de la propia actividad.

En la actualidad, la Administración central española ha relegado la elaboración de normativa en relación al riesgo químico al ámbito comunitario. Por lo tanto, a la Administración central le quedaría una función programadora y de coordinación en relación con la prevención y el mantenimiento de la salud y de la calidad ambiental. Realiza un papel de intermediario entre Europa y las CCAA; sin embargo, los esfuerzos realizados para participar en el desarrollo de política y normativa internacional y europea contrastan con la escasa traslación que tienen esos planes a nivel estatal y autonómico.