Aspectos esenciales de la Ley de Envases y Residuos de Envases

01/11/1997
La Directiva nace para armonizar las medidas nacionales





La Ley 11/1997, de 24 de abril, de envases y residuos de envases es una norma ambiental de excepcional relevancia que incorpora a nuestro ordenamiento interno la Directiva 94/62/CE, de envases y residuos de envases y, en tal sentido, traslada al Derecho español dos trascendentales principios de la nueva política comunitaria sobre residuos. Este artículo ha sido elaborado por uno de los mayores conocedores de esta ley de nuestro país, autor de un libro sobre esta misma cuestión.

Los dos principios a los que se hace referencia en la introducción están recogidos en el V Programa comunitario de Actuación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible y en la nueva Estrategia Comunitaria sobre residuos y, a su vez, son consecuencia obligada de la consideración del principio "Quien contamina paga" como uno de los inspiradores de la política comunitaria de medio ambiente.

Nos estamos refiriendo, en concreto, al principio de responsabilidad del productor, según el cual no sólo es responsable de la correcta gestión de los residuos el que los genera sino también quien pone en el mercado productos que, como es el caso de los envases, se transforman en residuos después de ser utilizados o consumidos.

El segundo de estos principios es el de responsabilidad compartida, a través del cual las instituciones de la Unión Europea pretenden fomentar la implicación de todos los agentes interesados en la consecución de los logros ambientales, considerando como agentes "interesados" a las Administraciones Públicas, por supuesto, pero también a otros colectivos del tipo de asociaciones empresariales e industriales, organizaciones de consumidores, colectivos vecinales o grupos ecologistas.

Sobre estas consideraciones iniciales, la Directiva 94/62/CE nace con la pretensión de "armonizar las medidas nacionales sobre gestión de envases y residuos de envases para prevenir o reducir su impacto sobre el medio ambiente" y quizá sea éste uno de los primeros aspectos que conviene resaltar sobre su contenido pues no en vano la norma comunitaria tiene su base jurídica en el artículo 100A del Tratado, que es precisamente el que garantiza la plena implantación del mercado único comunitario y, al mismo tiempo, permite establecer limitaciones por razones de "protección del medio ambiente".

Estos mismos principios se trasladan a la norma aprobada por el Parlamento español, que se aplicará a todos los envases y residuos de envases puestos en el mercado y generados, respectivamente, en el territorio del Estado.

En este sentido, para conseguir de forma efectiva los objetivos fijados en la citada Directiva se establecen una serie de medidas que, en su conjunto, configuran un sistema español de gestión de envases y residuos de envases que recoge los aspectos positivos de los sistemas puestos en marcha durante esta década en países de nuestro entorno (fundamentalmente en Alemania y Francia) y, a la vez, tiene un grado de identidad propia suficiente como para distinguirse de los sistemas de otros Estados miembros, alcanzando los niveles de protección ambiental más exigentes.

En concreto, la regulación que se hace en la Ley de envases y residuos de envases es la siguiente:

Prevención, reutilización y reciclado

La Ley de Envases y Residuos de Envases concede absoluta prioridad a las políticas preventivas para conseguir la reducción, tanto de la cantidad de residuos de envases generados (en concreto, se pretende reducir en un 10% los residuos de envases generados, antes del 30 de junio del año 2001) como de la toxicidad de los materiales empleados en la fabricación de los envases (para lo que se prevé la adopción de medidas específicas en función del resultado de los estudios técnicos que, en un corto período de tiempo, se realizarán sobre los aditivos tóxicos y peligrosos y sobre la utilización del PVC como material de envasado).

Igualmente, cuando inevitablemente se generen residuos de envases o envases usados, se considera prioritario su tratamiento mediante reutilización o reciclado, contemplando como última opción de gestión la valorización energética y concediendo a la eliminación en vertedero un carácter claramente excepcional.

Objetivos de reciclado y valorización

De acuerdo con la Directiva que incorpora, la Ley establece que antes del 30 de junio del año 2001 debe valorizarse el 50 % como mínimo y el 65 % como máximo, en peso, de la totalidad de los residuos de envase generados.

Además, en el marco de este objetivo global, se deberá reciclar el 25 %, en peso, como mínimo y el 45 % como máximo, con un mínimo de reciclado del 15 % de cada material de envasado e incluso se establecen unos objetivos intermedios de reciclado, para asegurarse de que se van a cumplir los objetivos mínimos en la fecha prevista (en concreto, a los tres años habrá de alcanzarse ya un objetivo mínimo de reciclado del 15 %, que será del 10 % para cada material de envasado).

Sistemas de recuperación, recogida y devolución

En este apartado se analiza lo siguiente: Sistema de Depósito, Devolución y Retorno y Sistemas integrados de gestión de residuos de envases y envases usados.

La directiva 94/62/CE obliga a los Estados miembros a poner en marcha sistemas de devolución o recogida de envases usados o de residuos de envases, para dirigirlos hacia las alternativas de gestión más adecuadas, con la particularidad de que de estos sistemas tengan que estar abiertos a la participación de los agentes económicos de los sectores afectados y de las autoridades públicas competentes, de acuerdo con el principio de "responsabilidad compartida", al que ya hemos hecho referencia anteriormente.

Siguiendo estas indicaciones, la Ley diseña lo que podríamos considerar como "sistema español de recuperación, recogida y devolución" de residuos de envases y envases usados, siguiendo las líneas generales de los sistemas ya puestos en marcha en Alemania y Francia, si bien se asemeja más a éste último. Así, este "sistema" se configura sobre una dualidad de "sistemas" obligatorios-voluntarios consistente, tal como veremos a continuación, en que los productos envasados tienen que ponerse obligatoriamente en el mercado mediante la aplicación de mecanismos conocidos como de "consigna" o "depósito" de los que los agentes económicos pueden eximirse si se responsabilizan ellos mismos de la recogida de los residuos de envases y envases usados mediante la suscripción de acuerdos voluntarios autorizados por las Comunidades Autónomas correspondientes.

De acuerdo con lo anterior, el que hemos denominado "sistema español" de recuperación, recogida y devolución de residuos de envases y envases usados, que será también de aplicación a los envases comercializados mediante máquinas expendedoras automáticas y a la venta por correo, presenta las siguientes características:

  • En principio, y de acuerdo con el denominado "Sistema de depósito, devolución y retorno", los envasadores y comerciantes que no participen en alguno de los sistemas integrados de gestión de residuos de envases y envases usados, estarán obligados a cobrar a sus clientes una cantidad individualizada y a aceptar de los mismos la devolución o retorno de los envases vendidos, abonándoles la cantidad cobrada (que será fijada anualmente por el Ministerio de Medio Ambiente, para cada anualidad y para cada tipo de envase, previa consulta con el resto de los Departamentos afectados, con las Comunidades Autónomas, con las Entidades Locales y con los agentes económicos).

  • Los fabricantes de envases y los envasadores podrán eximirse de las anteriores obligaciones si participan en alguno de los denominados "Sistemas integrados de gestión de residuos de envases y envases usados", que garantice su recogida periódica en el domicilio del consumidor o en sus proximidades.

Estos sistemas integrados se plasmarán en acuerdos entre los agentes económicos, autorizados por las Comunidades Autónomas en las que se implanten.

Las Entidades Locales podrán participar en estos sistemas integrados de gestión si lo deciden voluntariamente y suscriben para ello un convenio de colaboración con la entidad que represente al sistema integrado de gestión de que se trate.

En tal caso, y en los términos que se establezcan en el citado convenio de colaboración, las Entidades Locales se comprometerán a la recogida selectiva de los residuos de envases y a su traslado a los centros de separación y clasificación (o directamente a los centros de reciclado) y, por tal motivo, serán compensadas por los costes adicionales que tengan que soportar en relación con el sistema tradicional de recogida de residuos sólidos urbanos y traslado y tratamiento posterior en vertedero controlado.

Estos sistemas se financiarán mediante una aportación que realizarán los envasadores por cada unidad de productos envasados que pongan en el mercado y se identificarán mediante un símbolo que, al igual que la cantidad anterior, será establecido por el propio sistema integrado de gestión.


  • De acuerdo con lo establecido en la Disposición adicional primera de la Ley, quedan excluidos de los dos sistemas anteriores, los residuos de envases industriales o comerciales y los envases reutilizables de cervezas, bebidas refrescantes y aguas de bebida envasadas, así como los envases reutilizables para los que se hayan implantado sistemas propios de devolución y retorno, cuyos poseedores únicamente estarán obligados, una vez que sean residuos de envases, a entregarlos para su valorización o reutilización, en condiciones adecuadas de separación por materiales y a suministrar determinada información a las Administraciones Públicas.

Entrega de los residuos de envases, una vez recogidos

El poseedor final de los residuos de envases y envases usados, cualquiera que sea el sistema por el que se hayan recogido de acuerdo con lo anteriormente señalado (el envasador en el caso del sistema obligatorio de "Depósito, devolución y retorno" y los envases reutilizables acogidos a la excepción de la Disposición adicional primera; la entidad que representa a cada sistema integrado de gestión, si se ha seguido este procedimiento y el consumidor final en el caso de los envases industriales o comerciales) deberá entregarlos, en adecuadas condiciones de separación por materiales, a un recuperador, a un reciclador o a un valorizador autorizados, o a un agente económico para su reutilización. Si estos agentes económicos no se hicieran cargo de los residuos de envase y envase usados, se podrán entregar a un fabricante de envases o de materias primas para la fabricación de envases, quienes estarán obligados a hacerse cargo de los mismos, a precio de mercado, en los términos en que reglamentariamente se establezca.

Y quizás podamos considerar a la anterior como una de las principales medidas de cuantas adopta la Ley de Envases y Residuos de Envases, en la medida en que cierra la cadena

del camino que han tenido que recorrer los envases, de tal forma que, una vez convertidos en residuos, se vuelvan a reintroducir en el proceso de fabricación de nuevos envases o, al menos, de materiales para la fabricación de otros envases.

No podemos olvidar que esta tarea va a resultar especialmente dificultosa para los materiales que, como los plásticos, están obteniendo actualmente los porcentajes más bajos de reciclado y, por tanto, tendrán que hacer un mayor esfuerzo para alcanzar los objetivos que marcan la Ley y la Directiva. Para facilitar esta labor, es seguro que jugarán un especial papel las "entidades de materiales" que se están constituyendo con esta finalidad al amparo de las previsiones que se contienen en los borradores de Reglamento de desarrollo de la Ley de Envases y Residuos de Envases que se han remitido a los distintos sectores económicos y sociales afectados, en el preceptivo trámite de consultas previas.

Requisitos técnicos de fabricación de los envases y contenido de metales pesados

Como medida específica de aplicación a los envases, y como manifestación efectiva del principio de prevención cualitativa, la Ley establece que los envases tendrán que ser puestos en el mercado ajustándose a una serie de requisitos técnicos de fabricación, recogidos en el Anejo, y sin superar unos determinados niveles de contenido de metales si bien en este último caso se trata de medidas de aplicación progresiva, a partir del día 1 de julio del año 1998.

Otras disposiciones

Como medida de compromiso para las Administraciones Públicas, se impone la obligación de que en la contratación pública de obras y suministros se respeten los objetivos generales de la propia Ley y se potencie el uso de materiales reutilizables y reciclables.

Finalmente, la Ley establece la obligación de que el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Medio Ambiente e integrando los respectivos planes autonómicos, apruebe en el plazo de un año un Programa Nacional de Residuos de Envases y Envases Usados y fija el régimen sancionador, en el que se prevé una sanción máxima de cien millones de pesetas en el caso de infracciones muy graves.

PEDRO POVEDA GÓMEZ.
Vocal Asesor en el Gabinete Técnico
del Subsecretario.
Ministerio de Medio Ambiente.

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