En cuatro años, España ha recortado la inversión en obra pública respecto al PIB en 3,1 puntos

Infraestructuras: consideraciones, desafíos y previsiones

David Muñoz12/04/2013
La patronal de las grandes constructoras, Seopan, a través de su nuevo presidente, Julián Núñez, ha hecho público un nuevo informe en el que se analiza la tendencia seguida por la inversión en obra pública en España a lo largo de los últimos años, se detallan los principales desafíos a los que el sector tiene que hacer frente próximamente y se pronostica la evolución que va a seguir el mercado durante los próximos meses en el caso de no modificarse las políticas en materia de infraestructuras que se están siguiendo desde la Administración.

Frente a la opinión vertida desde diferentes ámbitos, las infraestructuras, como se asegura desde Seopan, no son el origen de la crisis española. De hecho, entre 1995 y 2012 el ratio de inversión pública en España, en términos reales de euros invertidos por km2 y millón de habitantes, ha sido coincidente con el de Alemania (1.377 euros/km2/millón de habitantes, frente a los 1.353 euros/km2/millón de habitantes en Alemania), inferior en un 7% al de Francia y muy inferior al de Reino Unido e Italia (-24 y -29% respectivamente).

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Julián Núñez, presidente de Seopan.

A pesar de estos datos, la obra civil está soportando el mayor peso del ajuste fiscal que se viene realizando durante los últimos años por parte de la Administración. Mientras que desde el 2010 el déficit público se ha reducido en tres puntos porcentuales (del 9,7 al 6,7%), la inversión pública sobre el PIB, en su mayor parte en infraestructuras, ha caído del 4,0% al 1,8%, es decir más de la mitad en apenas dos años. Esto, sumado al propio incremento de la presión fiscal sobre las empresas (los ingresos del impuesto sobre sociedades crecieron durante el 2012 en 4.824 millones de euros, un 29% más), da como resultado que en el periodo 2010-2012 se hayan destruido cerca de 235.000 empleos sólo en obra civil.

Si se toma como referencia media el periodo 1995/2012 (3,4% PIB), se ha producido una pérdida de inversión de 22.100 millones de euros entre los años 2011 y2012. Desde la propia patronal se habla de “quiebra” del ritmo inversor alcanzado en los últimos 18 años, de tal forma que, tras los recortes sufridos, en 2013-2014 España tendrá el menor ratio de inversión por superficie y población de la UE27, un 50% inferior a la italiana, un 51% inferior a la alemana, un 55% inferior a la francesa y un 60% inferior a la inglesa, cuando realmente, debido a las singularidades de nuestro país en superficie, población y orografía, el ratio inversión/PIB debería ser superior a la media de la UE. Otro dato sorprendente: la reducción de inversión pública que se ha producido en España durante los últimos cuatro años es equivalente a la que ha realizado Alemania en 42 años.

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Inversión pública por km2 y millón de habitantes. Fuente: Seopan.

En resumen, mientras España ha invertido en el periodo 1995-2012 580.000 millones de euros en obra civil (euros de 2012), en ese mismo tiempo Francia invirtió casi el doble (1.076.000 millones de euros), Alemania un 18,5% más, Italia un 9% más y Reino Unido un 12% menos (hay que considerar en este caso la relevancia de la inversión realizada fuera de balance de este país). Y frente a la corriente de opinión que apunta que muchas de estas inversiones fueron a infraestructuras de escaso interés social, desde Seopan se responde que los ejemplos de inversiones públicas sin sentido económico, ejecutadas por criterio de las administraciones públicas, representan en realidad menos del 5 por mil de la obra civil realizada en las dos últimas décadas.

La reducción de inversión pública que se ha producido en España durante los últimos cuatro años es equivalente a la que ha realizado Alemania en 42 años

Desafíos

Seopan resume en seis puntos los principales desafíos a los que se enfrenta actualmente la obra civil en España. En primer lugar, resolver la morosidad de las administraciones públicas. El plan de pago a proveedores y del fondo de liquidez autonómico de 2012 representan un “hito histórico” en la resolución de este grave problema. La extensión del mecanismo de financiación a proveedores aprobada en 2013 y dotada con 2.628 millones de euros debe permitir saldar las deudas vencidas líquidas y exigibles de la actividad concesional de ámbito autonómico, que totalizan 420 millones de euros. Además, es preciso terminar de resolver el déficit presupuestario de 2013 (proveniente de ejercicios anteriores) en varios órganos de contratación de la Administración General del Estado que se sitúa en 1.700 millones de euros (el 17% del presupuesto de los dos ministerios inversores).

Como segundo desafío, desde la patronal se apunta a la necesidad de atraer inversión extranjera para promover infraestructuras en régimen de colaboración público-privada, para lo que se requiere resolver la situación crítica de las autopistas de peaje dando cumplimiento a las medidas de reequilibrio acordadas en las Leyes de PGE 2010 y 2013 y Ley Postal. Además debe resolverse el actual problema de inseguridad jurídica en materia de transmisión de riesgos al operador privado y en cuestión de términos y condiciones de los contratos; y debe propiciarse un marco tributario competitivo para el tratamiento fiscal de los gastos financieros.

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Licitación de obra pública por parte del Estado, CC AA y ayuntamientos. Fuente: Seopan.

Seopan también solicita, para encarar el tercer desafío, apoyar, mediante la garantía del Estado, la obtención de avales técnicos para la actividad de las empresas de infraestructuras en el exterior. A través del ICO, en coordinación con el BEI, deben promoverse líneas de avales que faciliten la prestación de las garantías exigidas a las empresas para poder concurrir a los concursos públicos internacionales.

Para anticipar la recuperación económica, como cuarto punto se propone, en 2014 (Ley de Presupuestos Generales del Estado), la contracción de un tercio de la cartera contratada pendiente de ejecución a fecha de 1 de enero de 2014 (8.000 millones de euros), adicional a una inversión en dicho ejercicio similar a la acordada en 2013 (10.021 millones de euros), lo que permitiría crear 144.000 nuevos puestos de trabajo y un retorno fiscal de cerca de 5.000 millones de euros.

A medio plazo se propone además, como quinto desafío, desarrollar un nuevo modelo de conservación y mantenimiento de las infraestructuras, basado en la tarificación por uso (mientras en carreteras de alta capacidad la red de peaje en Francia es del 80% sobre el total, en España es de apenas un 20%). Esta medida afectaría a la red de interés general de alta capacidad y generaría unos ingresos anuales de cerca de 3.000 millones de euros, pudiendo repercutirse 1/3 de los mismos a la adopción de medidas paliativas (sector transporte) y 2/3 al mantenimiento y conservación de la red existente.

Y como sexto y último desafío, Seopan propone, a largo plazo, impulsar la colaboración público-privada para la promoción de las infraestructuras en los ámbitos del agua (las infraestructuras de depuración sufren un déficit de alrededor de 10.000 millones de euros), del transporte ferroviario de mercancías (usando los corredores existentes de la red ferroviaria convencional), de la intermodalidad y accesos a puertos, y de las infraestructuras proyectadas de cercanías ferroviarias con mayor ocupación.

El sector en 2012

Según los datos manejados por Seopan, los valores de representatividad de la inversión pública programados para el periodo 2013-2015 superan, por lo bajo, el mínimo histórico de las bases estadísticas disponibles desde 1964, alcanzado éste en 1979 con un 1,7% de inversión sobre el PIB (ahora estamos en torno al 1,5% sobre el PIB frente al 4,5% que se alcanzó en 2009).

Debido a la aplicación del Plan de Estabilidad, en 2012 la inversión pública española se redujo un 38% respecto a la liquidada en 2011, y en 2013 y 2014 está previsto que disminuya un 41% y un 48% respectivamente, tomando como referencia ese 2011.

Esta caída de inversión se plasma lógicamente en un descenso pronunciado de indicadores sectoriales como el de la producción (-11,5% en 2012 respecto al 2011), el empleo (-17,6%), el consumo de cemento (-34%) o las viviendas iniciadas (-42,5%), entre otros.

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Número de empleados y evolución de la productividad en la construcción. Fuente: Seopan.

Concretamente, la edificación (incluyendo residencial, no residencial y rehabilitación-mantenimiento) vio disminuida su producción en 2012 respecto al 2011 un 5,2%, mientras que en la obra civil esta caída interanual llegó al 25%. Todo eso hace que la producción por subsectores en términos reales haya caído a niveles de mediados de los años 90 y que el ratio de inversión total en construcción sobre el PIB en 2012 haya sido inferior al nivel medio alcanzado desde la década de los 70. El empleo también ha retrocedido a los niveles experimentados a inicios de la década de los 80 (en 2006 llegaron a trabajar en la construcción 2.687.000 personas frente a las 1.122.000 actuales, dándose la mayor destrucción de empleo en el subsector de la edificación).

En cuanto a la licitación pública de obras, en términos de representatividad sobre el PIB, en 2012 registró un mínimo histórico (0,7%) sobre la serie disponible desde 1980. La licitación del Ministerio de Fomento acumula una caída del 85% desde 2008 mientras que la de Medio Ambiente es del 82% desde 2006. En el caso de las administraciones autonómicas el descenso acumulado desde 2008 es del 82%, mismo porcentaje que ha experimentado la licitación de los ayuntamientos desde 2009. A todo ello hay que sumar también el importante retroceso que se ha producido en la licitación pública de concesiones tanto por parte de la Administración General del Estado como de las administraciones locales (686 millones de euros en 2012 frente a los 10.228 millones de euros de 2010).

Las adjudicaciones públicas del Estado también han seguido la misma tendencia negativa, registrando en 2012, en términos de representatividad sobre el PIB, un mínimo histórico de la serie disponible. En el periodo 2007-2012 acumula una caída del 75%: Fomento, -73%;  Medio Ambiente, -84%; Autonómicas, -81% (2009); Ayuntamientos, -77% (2009).

En 2012, tan sólo 231 empresas recibieron adjudicaciones por parte de los ministerios de Fomento y Medio Ambiente por un valor de 2.514 millones de euros, frente a las 592 empresas que recibieron adjudicaciones en 2007 por valor de 9.900 millones de euros.

Además, hay que tener en cuenta que el tamaño medio de estas obras adjudicadas por Fomento se ha reducido a la mitad desde el año 2000 (en el caso de Medio Ambiente este tamaño se ha mantenido, y por parte de las administraciones autonómicas y locales se ha reducido el tamaño un 35% desde el 2004).

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Evolución del proceso de internacionalización de las constructoras. Fuente: Seopan.

Con todos estos datos no es de extrañar que las constructoras estén enfocando buena partes de sus esfuerzos en la internacionalización. Los datos de Seopan son muy clarificadores en este aspecto: mientras que en 2012 sus principales asociados vieron crecer su negocio internacional un 33,5% respecto al 2011, en ese mismo periodo vieron disminuir su volumen de negocio en el mercado doméstico un 15,4%, de tal forma que sus trabajos en el exterior ya representan el 69,3% del total.

Los países de la Unión Europea (40%), Sudamérica-Centroamérica (29%) y Norteamérica (20%) se consolidan como los principales destinos de sus contrataciones. Según Public Work Financing, España suma 200.970 M$ de inversión en 198 concesiones, absorbiendo el 51,5% del ránking de las diez mayores concesionarias clasificadas por capital invertido.

La producción en obra civil en España cayó un 25% en 2012 y las previsiones para este 2013 hablan de un nuevo descenso de entre el 21 y el 25%

Previsiones para 2013

La inversión prevista por los ministerios de Fomento y Medio Ambiente para 2013 a través de los Presupuestos Generales del Estado, supone un descenso del 60% respecto al máximo alcanzado en 2009.Por ello la estimación para este año es que el sector de la construcción restará 1,1 puntos al PIB y, en el caso de mantenerse la misma tendencia, la contribución de este sector en 2014 seguirá siendo negativa.

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Evolución de las inversiones realizadas por los ministerios de Fomento y Medio Ambiente. Fuente: Seopan.

Por segmentos, las previsiones de Seopan para este 2013 apuntan a caídas del 4-6% para la edificación residencial, del 5-6% para la no residencial, del 4-6% para la rehabilitación y el mantenimiento y del 21-25% para la obra civil, estableciendo para el total del sector de la construcción un descenso interanual de entre el 9 y el 11%.

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