Informe de Seopan, Observatorio de la Construcción

El Sistema de Clasificación de Contratistas (instaurado en España en 1965 por la Ley de Contratos del Estado de 1965 y con diferentes cambios a lo largo de los años), concebido en su origen como garantía para las administraciones públicas de la correcta ejecución de los contratos, ha quedado desvirtuado con el paso del tiempo, hasta convertirse hoy en un mero trámite administrativo de fácil cumplimentación, perdiendo así su principal carácter garantista del interés público. Ello explica, en gran medida, uno de los principales problemas que aquejan hoy al mercado de la obra pública española, como es su sobredimensión, originada por el exceso de oferta, que trae causa de la incesante proliferación de empresas, alentadas por la cada vez mayor laxitud en la exigencia de requisitos previos para el acceso a la contratación pública, frente a una demanda cada vez menor.

Resulta necesario, por tanto, actualizar el Sistema de Clasificación de Contratistas, adaptándolo a la realidad actual, que le devuelva su auténtica finalidad de servir de garante del interés público, al permitir que sólo a las empresas que estén en disposición de garantizar el perfecto cumplimiento de los contratos se les encomiende la responsabilidad de llevarlos a buen fin.

• La clasificación en las uniones temporales de empresas

A diferencia de las ofertas que formulan las empresas individuales en contratación pública, donde es requisito imprescindible para la empresa estar clasificada en todas y cada una de las categorías exigidas en el pliego, en las ofertas formuladas en UTE, basta con que las clasificaciones exigidas se obtengan por la suma de las clasificaciones de cada una de las empresas agrupadas. Así, nuestro sistema de clasificación permite que una empresa con clasificación para realizar sólo una parte de la obra pueda, no obstante, detentar un porcentaje de participación en la UTE muy superior al que represente la parte de obra para la que estaría capacitada respecto del total de la misma, otorgándole así un poder de disposición y gestión de la misma que, individualmente, nunca podría ostentar. Esta evidente distorsión del sistema da lugar a ineficiencias que deben atajarse.

El objetivo de la unión temporal de empresas consiste en fomentar la especialización de las empresas de forma que para determinadas tipologías de obras, no queden excluidas por el mero hecho de no disponer de las clasificaciones exigidas.

Bastaría para dar solución al problema con que la norma contemple un límite de participación en la misma (del 20%, por ejemplo) que sólo podría ser superado si la suma de los importes de las unidades de obra para las que cuente con las clasificaciones en las categorías exigidas represente sobre la totalidad del presupuesto de licitación del que formen parte un porcentaje superior al indicado límite. En este caso, el porcentaje que resulte de relacionar las citadas unidades de obra con la totalidad del presupuesto constituiría el límite máximo de participación de la empresa en la unión temporal.

• La composición y cálculo de los factores que integran el índice de empresa

La mejora de las clasificaciones para las empresas contratistas, además de realizarse a través de la experiencia en la ejecución de las unidades y trabajos realizados en cada tipología, viene también determinada por el índice de empresa, que es un coeficiente que permite multiplicar las clasificaciones acreditadas por la propia experiencia o trabajos realizados. El índice de empresa, I, varía de un mínimo de 1,2 a un máximo de 4,2 (cualquier empresa clasificada cuenta por tanto con una mejora mínima del 20% en las cuantías de clasificación acreditadas), y se determina por la fórmula siguiente:

I = 1,2 + T + M + F + E

Donde:

El índice de tecnicidad se calcula mediante una tabla de doble entrada, determinándose su valor en función del importe anual medio en euros de la obra ejecutada en el último quinquenio por la empresa, y del coeficiente de tecnicidad que resulte en la empresa, y que se determina por un cociente en el que el numerador representa la puntuación obtenida por la empresa considerando su propio personal técnico y las asistencias técnicas contratadas, y el denominador el importe anual medio en euros de la obra ejecutada en el último quinquenio por la empresa.

El problema reside, en primer lugar, en que los datos de entrada del importe anual medio en euros de la obra ejecutada por la empresa se definen en 4 intervalos con un valor máximo de 15 millones de euros, cuestión absolutamente desactualizada si se tiene en cuenta que, por ejemplo, el 95% de las adjudicaciones de Adif y el 87% de las adjudicaciones de la Dirección General de Carreteras recaen en empresas con facturación media anual superior al citado valor.

Lo anterior es consecuencia del notable incremento de tamaño adquirido por las empresas contratistas en los últimos 20 años, cuestión que no ha sido recogida en el sistema de clasificación al haberse mantenido invariable. El segundo problema estriba en la determinación del coeficiente de tecnicidad, que por su propia definición penaliza a las empresas constructoras de mayor facturación anual.

Con el índice de mecanización ocurre algo parecido. El índice de mecanización se determina por un procedimiento similar al explicado para el índice de tecnicidad, dividiendo varios conceptos por el importe anual medio de obra ejecutada en el último quinquenio. Lo anterior afecta muy negativamente a las compañías de mayor facturación con parques de maquinaria propios, obteniéndose índices próximos a cero que no reflejan en modo alguno el grado de mecanización de las compañías.

El índice financiero es el mayor protagonista de la desactualización actual del contenido del Sistema de Clasificación vigente. Su cálculo es muy sencillo y para cada empresa contratista se determina por la relación existente entre el importe anual medio de los fondos propios en el último trienio y el importe anual medio de la obra ejecutada en el último quinquenio.

En función del valor obtenido en cada compañía se determina en una tabla el valor a asignar al término F de la fórmula del índice de empresa, fluctuando su valor de 0 a 0,8. El valor máximo del término F (0,8) se obtiene en aquellas empresas en las que sus fondos propios (media del último trienio) representen más del 48% de su facturación anual (media del último quinquenio); el menor valor del término F (0) se obtiene en aquellas empresas en las que sus fondos propios representen menos del 20% de la facturación anual. El problema de la determinación de este índice reside en el concepto de importe anual medio de la obra ejecutada que acrediten las empresas y de su relación actual respecto a sus fondos propios, al haberse fijado unas escalas de valoración que datan del año 1968.

La metodología vigente de obtención del término del índice financiero, implica, por un lado, que las empresas contratistas españolas con mayor valor absoluto de fondos propios, obtengan una valoración cero o próxima a cero en dicho índice, y, por otro, que determinadas compañías con fondos propios muy reducidos obtengan la valoración máxima del índice consecuencia de tener una volumen de facturación anormalmente bajo. Asimismo, si tenemos en cuenta que las mayores compañías constructoras españolas desarrollan en algunos casos la mitad de su actividad en el mercado internacional donde en lugar de sistemas de clasificación como el español, existen otras medidas para medir la solvencia financiera de las compañías, necesariamente se debería discriminar la actividad nacional de la internacional a efectos de la determinación del índice financiero.

Al cierre del ejercicio 2010, la actividad constructora internacional de las 6 empresas de construcción del Ibex 35, representó nada menos que el 45,4% de la construcción total realizada. No hace falta recurrir a estadística alguna para afirmar que el grado de internacionalización de las grandes constructoras españolas, es radicalmente distinto al que pudieran tener en 1968.

• Solvencia empresarial versus tamaño de la obra licitada

El sistema de clasificación vigente, en lo relativo a la clasificación directa en subgrupos, requiere que la empresa acredite su solvencia económica y financiera mediante la disponibilidad de fondos propios según el balance correspondiente al último ejercicio de las cuentas anuales aprobadas. Para ello los fondos propios exigidos varían de 6.000 euros en la categoría a 480.000 euros para la categoría F.

Por el contrario, el borrador de Real Decreto en tramitación modifica el criterio vigente proponiendo que la empresa acredite disponer de un patrimonio neto igual o superior al 8% del importe límite superior de la cuantía de los contratos a los que la categoría alcanzada permite optar.

Con excepción de la cuestión anterior, y de lo comentado para la obtención del índice financiero, el sistema de clasificación vigente no establece relación directa alguna entre el patrimonio de las empresas contratistas y el tamaño de la obra pública que se licita. Al respecto, debe reestudiarse esta cuestión, siendo del todo preciso introducir en la legislación vigente que, con independencia de las categorías de clasificación que sean exigibles a las empresas en los procedimientos de adjudicación de contratos de obras por las administraciones públicas, los órganos de contratación deberían exigir en todo caso para poder concurrir en los procedimientos de adjudicación que el patrimonio neto de la empresa licitadora que se deduzca del último balance anual aprobado no sea inferior a un determinado porcentaje del presupuesto de licitación del contrato, IVA incluido.