La planificación hidrológica en los últimos veinticinco años y en el futuro

En un mundo que evoluciona tan rápido como el que conocemos resulta muy arriesgado establecer una planificación fija a largo plazo, aunque se definan y permanezcan estables sus fines y objetivos de alto nivel. Por ello la planificación hidrológica se revisa periódicamente, a semejanza de los ciclos de mejora, mediante una serie de aproximaciones sucesivas hacia una realidad siempre cambiante e inalcanzable.

Cuando en 1995 apareció la revista Tierras la planificación hidrológica aún faltaban siete años para que en 2002 se registrara un importante cambio de paradigma, evolucionando desde el esquema tecnocrático que se definió en la Ley de Aguas de 1985 al que a finales del año 2000 nos acababa de proponer la Directiva Marco del Agua (DMA).

España, un país de claros rasgos mediterráneos, tenía una larga tradición preparando planes hidrológicos con los que incrementar el uso de las aguas y reforzar la seguridad hídrica. Cuando se aprobó la DMA existían en España diversos planes hidrológicos de cuenca, que habían sido aprobados en torno a 1998, y estaba a punto de aprobarse un polémico Plan Hidrológico Nacional. Estos instrumentos perseguían esencialmente objetivos socioeconómicos, buscando incrementar los recursos hídricos utilizables en el conjunto del país y acordar los principales esquemas de reparto del agua.

Sin embargo, la DMA trae una planificación hidrológica que, aunque inspirada en el modelo español, tiene un objetivo claramente distinto: poner freno a las presiones que progresivamente han venido deteriorando las aguas y el medio hídrico en Europa, porque tanto nuestros líderes políticos como nuestra sociedad entendieron que ya era hora de poner límites. Más adelante veremos que hoy, veinte años más tarde, quizá también nos encontremos ante un nuevo momento crítico.

La DMA persigue unos concretos objetivos ambientales de no deterioro y de buen estado. La planificación hidrológica se establece ahora con el propósito de alcanzar esos objetivos que, exceptuando situaciones muy particulares, marcan el límite de los efectos indeseados de las actividades humanas sobre las agua. Esta nueva planificación es además jurídicamente vinculante, por lo que el incumplimiento de sus requisitos y objetivos en los plazos señalados puede ser exigido ante los tribunales y, particularmente, ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

Este nuevo proceso de planificación que tiene por objeto perseguir el cumplimiento de los objetivos ambientales conforme a la DMA podría haberse planteado en España, como ha ocurrido en algunos otros Estados europeos, con independencia de consideraciones sobre la atención de las demandas de agua y las reglas para su reparto. Sin embargo, con la importante reforma de nuestra legislación de aguas en 2001 y 2003, se optó por una solución de planificación hidrológica integradora, de tal manera que recogiese y tratase de compatibilizar los requisitos de la DMA con la seguridad hídrica, garantizando un nivel de suministro adecuado para que las necesidades socioeconómicas de agua queden atendidas a un precio razonable.

En un país como España no parece racionalmente posible perseguir el logro de los objetivos ambientales ignorando que cada año distribuimos, no sin dificultad, más de 30.000 millones de metros cúbicos de aguas superficiales y subterráneas para asegurar el abastecimiento urbano y las necesidades de la agricultura, la ganadería, la acuicultura, la industria manufacturera, el turismo, la generación de energía y otros usos. Por ello nuestra planificación hidrológica es quizá más compleja que la estrictamente requerida por la legislación europea o la que preparan otros socios comunitarios.

Además nuestra planificación hidrológica se complementa con otros instrumentos. Al Plan Hidrológico Nacional y los planes hidrológicos de cuenca, antes mencionados, se unen planes de gestión de riesgos, tanto de inundación –también exigidos por las normas comunitarias- como de sequía, propios de la peculiaridad española. Todas estas piezas han de encajar como elementos sinérgicos hacia el logro de los fines trascendentes de la planificación.

La planificación hidrológica actual ofrece soluciones e impone restricciones derivadas de factores ambientales y económicos, de tal modo que es difícil que pueda satisfacer todas las expectativas, en especial las de aquellos que todavía no han asumido el cambio de paradigma. Esto es así a pesar de los importantes procesos explicativos y participativos que acompañan a la planificación hidrológica. Como resultado, sigue manteniéndose una importante e indeseada litigiosidad.

Ahora, a finales de 2021, se ultima una nueva revisión de los planes hidrológicos que deberá ser aprobada por el Gobierno de España en las primeras semanas de 2022. Estos terceros planes bajo la DMA están referidos al sexenio 2022-2027, y son muy especiales por dos razones esenciales:

• a) Se agota el esquema de tres ciclos (2009-2015, 2016-2021 y 2022-2027) que establece la DMA para alcanzar sus objetivos. Todas las medidas necesarias para ese fin habrán debido de materializarse y causar efectos antes de final de 2027. Los programas de medidas que acompañan a estos terceros planes son la referencia para todas las inversiones públicas en agua durante los próximos seis años.
• b) La Unión Europea, con la adopción en diciembre de 2019 del denominado Pacto Verde Europeo, ha reforzado decididamente su ambición ambiental, alineando sus diversas políticas sectoriales y sus mecanismos financieros, incluyendo el instrumento extraordinario de recuperación, hacia esa importante transformación europea y global.

Al igual que ocurrió con la adopción de la DMA, nuevamente nuestros líderes políticos y nuestra sociedad plantean una profunda reforma. Al igual que la DMA supuso un cambio de paradigma en la planificación hidrológica, el Pacto Verde Europeo puede suponer un nuevo esquema en el que cobra especial relevancia la consideración del cambio climático y, como consecuencia, la descarbonización de la economía y la necesidad de abordar nuevas políticas de adaptación.

La DMA no tiene una cláusula de caducidad. En consecuencia tras la aprobación de los terceros planes habrá que continuar trabajando para la revisión de cuarto ciclo. Esos futuros cuartos planes, referidos al sexenio 2028-2033 tendrán importantes diferencias con los actuales. Para su preparación está previsto desarrollar estudios específicos de adaptación al cambio climático en cada demarcación hidrográfica, en atención a lo dispuesto en la nueva Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética. Los criterios de adaptación apuntan a tomar en consideración una progresiva reducción en las disponibilidades de agua, lo que a alto nivel se irá apuntando a través de las directrices y medidas que se plasmen en la Estrategia del Agua para la Transición Ecológica, que deberá ser aprobada mediante acuerdo del Consejo de Ministros en la primavera de 2022.

Nos encontramos en un momento trascendente, de vital importancia, tanto para establecer una planificación hidrológica que permita alcanzar los objetivos de la DMA en 2027 como para diseñar un proceso de adaptación al cambio climático en esta materia que permita afrontar el futuro con ilusión y garantías. Es tarea y responsabilidad de todos.