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Urbanismo, ‘sin plan no soy nada’, proyecto de ley para la seguridad jurídica del planeamiento urbanístico

Juan Carlos Cardoso Delso, abogado Urbanista en Écija Abogados; profesor de Derecho Urbanístico; miembro del Consejo de Redacción de la Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, y miembro del Consejo Asesor de la Sección de Urbanismo del Colegio de Abogados de Madrid05/04/2024

Tal y como transmite una famosa canción del grupo musical Amaral: “sin ti no soy nada”, los urbanistas podemos cantar algo muy parecido, a modo de desahogo: “sin plan urbanístico no soy nada”.

La Ley de 12 de mayo de 1956, sobre régimen del suelo y ordenación urbana, denominada como ‘acta fundacional’ del derecho urbanístico moderno por García de Enterría y Parejo Alfonso, supuso la ‘muerte’ del derecho civil inmobiliario romano, vaciándose de eficacia el contenido literal de los artículos 348 y 350 del Código civil, convirtiéndose el derecho de propiedad del suelo en un derecho estatutario, delimitado en cada momento por la ley y el planeamiento urbanístico vigentes.

Es decir, desde entonces, y hasta la fecha, lo que se puede hacer en un suelo o en un edificio no viene determinado por la voluntad del propietario, este se encuentra supeditado por lo que indiquen la ley y el planeamiento vigente en cada momento, que han de estar presididos por el interés general.

Por lo dicho, huelga extenderse en la importancia del planeamiento urbanístico, y de ahí que volvamos a tener la necesidad de tararear que: “sin plan no soy nada”.

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Pues bien, en la actualidad el sistema de planeamiento urbanístico español adolece de dos gravísimos problemas: 1) su jerarquización y pormenorización, que provocan una rigidez que separan al plan de la realidad actual, y, por consiguiente, de la satisfacción de las necesidades colectivas (por ejemplo acceso a la vivienda, soporte para la generación de actividad económica y de empleo, etc.), y 2) como consecuencia de la naturaleza reglamentaria otorgada por los tribunales a los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, han sido numerosos los pronunciamientos judiciales declarando la nulidad de pleno derecho de tales planes urbanístico, es decir, que el plan aprobado y publicado, por contravenir la ley, no existe y nunca existió, con el daño económico, social, medio ambiental, etc. que ello provoca, tanto sobre actuaciones ya realizadas como actuaciones futuras.

Con el objetivo de remediar, al menos intentarlo, el segundo de los dos problemas enunciados, la ministra de Vivienda y Agenda Urbana, Isabel Rodríguez, anunció el pasado 22 de febrero su intención de activar el anteproyecto de ley, que decayó en la anterior legislatura, con el objetivo de dotar a la planificación urbanística de estabilidad y seguridad jurídica, trasladando que en este mes de marzo llevará al Consejo de Ministros la modificación de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

Del citado anteproyecto podemos destacar los siguientes aspectos:

  • Señala la distinta naturaleza jurídica de los diferentes documentos que conforman y componen los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, con el objetivo de codificar que no todo el contenido del planeamiento ostenta naturaleza de disposición general reglamentaria.
  • Limita el ejercicio de la acción pública vinculada con la ordenación del territorio y el urbanismo a las personas físicas y a las personas jurídicas sin ánimo de lucro. Tal ejercicio no podrá ser contrario a la buena fe, constituir un abuso de derecho, ni pretender el reconocimiento y restablecimiento de situaciones jurídicas individuales. Además, el anteproyecto señala que si la acción pública se ejercita frente a instrumentos de ordenación territorial y urbanística versará sobre vicios de fondo y no de forma, salvo que éstos tengan influencia sobre aspectos sustantivos. También se anota que el desistimiento en el ejercicio de la acción pública no puede conllevar contrapartida económica.
  • Se enumeran los vicios formales que conllevan la nulidad de pleno derecho de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística (omisión del trámite de evaluación ambiental, omisión del trámite de información pública, omisión de informes sectoriales preceptivos cuando la subsanación de los defectos sea especialmente compleja por la relevancia e influencia sobre el resultado del plan y la omisión del documento de memoria).
  • Con respecto a los demás vicios formales, se otorga por el anteproyecto la posibilidad de su subsanación, con retroacción de las actuaciones al momento en el cual se produjo el error, a través de un procedimiento instruido para tal fin, que deberá conservar las actuaciones y trámites no afectados por el vicio, realizarse en un plazo no superior a un año – con posibilidad de prórroga por seis meses más-, quedando prorrogada mientras tanto la eficacia del plan anulado, excepto en las determinaciones afectadas por el vicio cometido.
  • Se permite la nulidad parcial de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, cuando pueda individualizarse respecto a un determinado ámbito territorial o cuando afecte a determinados preceptos o a concretas determinaciones que o tengan relevancia respecto del resto, tal y como ya había apuntado alguna sentencia aislada del Tribunal Supremo. En todos esos casos subsistirán los actos dictados en aplicación de la parte no afectada por la declaración de nulidad, y aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción.
  • La invalidez de un instrumento de ordenación territorial y urbanística sólo afectará a los instrumentos de planificación que lo hayan desarrollado y a los actos dictados en su aplicación, cuando adolezcan del vicio determinante de la causa de nulidad de aquél del que deriven. En cualquier caso, se mantendrá la validez de los instrumentos y actos administrativos que hayan desarrollado, aplicado o ejecutado un instrumento de ordenación territorial y urbanística anulado por sentencia judicial firme cuando tengan cobertura suficiente en el instrumento de ordenación anterior que no hubiera sido anulado o en normativa que resulte de aplicación obligada.
  • Serán nulos de pleno derecho los actos administrativos de intervención que se dicten con infracción de la ordenación de las zonas verdes o espacios libres previstos en los planes urbanísticos.

Debemos apuntar que el primer intento legislativo en este sentido, no el único, aconteció bajo el ejecutivo presidido por Mariano Rajoy, siendo ministro del ramo Íñigo de la Serna, el cual sufrió, en primera persona y en su condición de alcalde de Santander, la nulidad judicial del plan general de ordenación urbana de la citada Ciudad. Intentos legislativos que no vieron la luz, ya que volvieron al cajón como consecuencia de una moción de censura y de procesos electorales.

Pues bien, el tiempo dirá si en esta ocasión será la vencida, y se logra dotar al sistema urbanístico español de mayor seguridad jurídica, en aras de un mayor beneficio social, medio ambiental y económico. En caso afirmativo, daremos debida cuenta del contenido de la modificación legislativa que se apruebe y se publique.

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