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Reflexión sobre el desarrollo del territorio

El Libro Blanco de la sostenibilidad en el planeamiento urbanístico español

Ángela de la Cruz Mera. Ministerio de Vivienda 28/12/2010

28 de diciembre de 2010

En 2008, el Gobierno firmó un Convenio con la Escuela Técnica Superior de Arquitectura, de la Universidad Politécnica de Madrid, para que, desde su Departamento de Urbanística y Ordenación del Territorio, se elaborase un Libro Blanco sobre Sostenibilidad en el Planeamiento Urbanístico Español, dónde se recogiese la situación en la que se encontraban los elementos que definen la sostenibilidad en dicho planeamiento, y, sobre todo, en el que se desarrollasen recomendaciones, criterios e indicadores que permitan hacer realidad este principio de desarrollo territorial y urbano sostenible.
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Las actuaciones que contenía el convenio entre el Gobierno español y la Escuela Técnica Superior de Arquitectura eran las siguientes:

  1. Recopilar toda la información necesaria para poder establecer la situación en la que se encuentran los elementos que definen en términos de sostenibilidad el planeamiento urbanístico español, tanto en sus aspectos legislativos, como los planes que puedan ser considerados como buenas prácticas sostenibles en cada una de las comunidades autónomas.
  2. Analizar y elaborar la información obtenida para establecer un listado de recomendaciones o criterios y de indicadores que permitieran medir el grado de cumplimiento de las recomendaciones, así como emitir un diagnóstico final.
  3. Elaborar, con todo ello, un Libro Blanco.

Durante 2009, y una vez que el trabajo de recopilación de datos se había iniciado, se realizó un contacto con todas las comunidades autónomas, para que designaran un representante que pudiera coordinar la documentación manejada. El 1 de junio del año en curso, el Libro Blanco fue presentado al Presidente de la FEMP y a los medios de comunicación.

El 1 de junio el Libro Blanco fue presentado al Presidente de la FEMP y a los medios de comunicación

¿Qué es el Libro Blanco?

El Libro Blanco se enmarca en un conjunto de iniciativas coordinadas, incluidas en la agenda de las actividades programadas en el marco de la presidencia española de la UE, que se desarrollaron para contribuir, desde el respeto escrupuloso de las competencias estatales, a la reflexión y al desarrollo de ese modelo de crecimiento que los retos de la sostenibilidad y la crisis económica hoy nos demandan, en un momento de cambio y de búsqueda de nuevos instrumentos de todo tipo para acometer la transición hacia ese modelo.

Bajo la dirección de José Fariña Tojo y José Manuel Naredo, el Libro Blanco reúne y analiza toda la normativa estatal y también toda la normativa autonómica con relevancia en el planeamiento urbanístico y sobre el principio de sostenibilidad. Aglutina información procedente de la legislación urbanística, de edificación, de vivienda, de protección medioambiental, de accesibilidad, etc. y la agrupa por comunidades autónomas, teniendo en cuenta 112 criterios e indicadores de sostenibilidad, agrupados en 7 bloques.

Criterios e indicadores de sostenibilidad por áreas de interés

1.- En el entorno de la ciudad.
. Preservar, mantener y proteger el capital natural, reduciendo la huella de deterioro ecológico de la ciudad y sus servidumbres territoriales.

2.- En el ámbito urbano.
· Definir una estructura y un modelo urbano más sostenible.
· Fomentar un uso más intensivo y/o eficiente del patrimonio construido.
· Fomentar la diversidad, calidad y versatilidad de los espacios públicos.
· Favorecer el acceso a la naturaleza (zonas verdes).
· Mejorar la accesibilidad a los equipamientos.

3.- En temas de transporte.
· Reducir distancias.
· Potenciar los medios de transporte no motorizados.
· Reducir el tráfico motorizado privado, potenciando el transporte público.

4.- Sobre los recursos.
· Optimizar y reducir el consumo de energía.
· Optimizar y reducir el consumo de agua.
· Minimizar el impacto de los materiales de construcción.

5.- Sobre los residuos.
· Reducir los residuos.
· Gestionar los residuos para reducir su impacto.

6.- En temas de cohesión social.
· Favorecer la cohesión del tejido social e impedir la exclusión.
· Complejizar el tejido social.

7.- En temas de gobernanza o gobernabilidad.
· Fomentar la transparencia administrativa.
· Favorecer la formación de los ciudadanos.
· Integrar la participación ciudadana en el planeamiento.

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Necesitamos desarrollar pautas de crecimiento urbano y superar el dogma de crecimiento económico sobre el que se ha asentado en la última década. Pero conseguir ciudades más sostenibles pasa por repensar nuestro actual modelo de desarrollo urbano, y el planeamiento urbanístico es una de sus piezas clave.

Necesitamos desarrollar pautas de crecimiento urbano y superar el dogma de crecimiento económico sobre el que se ha asentado en la última década

Nuestro planeamiento urbanístico cuenta en España con una larga y fructífera tradición que hay que reivindicar, pero es bien cierto que no siempre ha sido capaz de cumplir su función de ordenación de la ciudad. El marco normativo de España ya consagra a la ordenación urbanística y territorial como funciones públicas no susceptibles de transacción, que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general, según el principio de desarrollo sostenible, pero necesitamos avanzar generando una nueva cultura urbana en torno a estos principios, sobre la base del mayor consenso posible, desde el compromiso integrador de todas las Administraciones, con la implicación de todos los agentes sociales afectados, en especial, del sector inmobiliario y de la construcción, y con la participación real de los ciudadanos.

Solucionar las distorsiones a las que se enfrenta el Libro Blanco

  • Se regulan de manera exhaustiva todos los criterios relacionados con el fomento de la transparencia administrativa y del acceso de los ciudadanos a la información urbanística, pero el gran ausente es la participación activa y efectiva de los ciudadanos en la toma de las decisiones estratégicas o en los propios procedimientos de aprobación de los Planes Urbanísticos.
  • Un aspecto tan esencial en el momento presente, como es la cohesión social, constituye un bloque escasamente regulado en la normativa autonómica. Se encuentran muchas referencias legislativas al derecho de acceso de los ciudadanos a la vivienda y a la identificación de la población con su entorno, mediante la protección del patrimonio, por poner algunos ejemplos. Pero aspectos tan relevantes como la mejora de la oferta de equipamientos y servicios en cada barrio y el fomento de la mezcla de usos en cada uno de ellos, permitiendo lo que se llaman “las actividades de proximidad” para los vecinos, son casi inexistentes en la mayoría.
La mejora de la oferta de equipamientos y servicios en cada barrio y el fomento de la mezcla de usos en cada uno de ellos, permitiendo lo que se llaman “las actividades de proximidad” para los vecinos, son casi inexistentes

- Los mismo cabría decir en relación con los criterios de actuación en suelo urbano. Pese a estar comúnmente asumido en Europa el modelo de ciudad compacta y compleja, la legislación autonómica no plasma esta idea, salvo por lo que se refiere a sub-criterios muy puntuales como pueden ser el fomento de la rehabilitación, la eliminación de barreras arquitectónicas o la exigencia de estándares mínimos de zonas verdes, equipamientos y servicios públicos.

- En cuanto al transporte, toda la legislación autonómica hace hincapié en la necesidad de reducir el tráfico motorizado privado para favorecer el uso del transporte público, pero regula muy escasamente o incluso no regula, aspectos tan importantes como la construcción de redes peatonales y ciclistas, el aumento del espacio disponible para el peatón, o la reducción de la velocidad del tráfico motorizado privado. En este grupo de indicadores, resulta ciertamente desolador que el 90% de las casillas de referencias legislativas esté en blanco. Si se exceptúa el caso de Canarias con su Ley 19/2003 en la que se encuentran algunas referencias indirectas, y alguna referencia más aislada, se pude decir que los indicadores que miden este criterio están bajo mínimos.

- En relación con los recursos naturales, hay numerosas referencias legislativas a la necesidad de optimizar y reducir el consumo de energía y de los recursos naturales (básicamente del agua), así como el fomento del uso de energías renovables. Sin embargo, no se desarrolla con la misma intensidad la necesidad de adaptar los edificios a condiciones bioclimáticas, la de utilizar materiales reciclables en la construcción, la de reducir las pérdidas de energía en las redes de difusión, la de fomentar el uso compartido de las galerías de servicios (gas, electricidad, telefonía, etc.), entre otros. Destaca, especialmente, la casi total ausencia de criterios como fomentar tipos edificatorios con menores demandas de agua, o fomentar sistemas eficientes de riego, por ejemplo.

En determinados indicadores la legislación valenciana se parece mucho más a la gallega y a la vasca, que a la murciana. La legislación asturiana no tiene nada que ver con la del resto de comunidades que también tienen litoral
  • Los dos bloques de actuación en los que se observa una mayor intensidad de regulación en la práctica totalidad de las normas estatales y autonómicas, son: el entorno de la ciudad (preservación de los ecosistemas, respeto al paisaje, reducción en el consumo de suelo); y el tratamiento de los residuos (reducción de los vertidos contaminantes y de los residuos, fomento del reciclaje y la reutilización).
  • Se han analizado los resultados de la matriz, distinguiendo entre territorios del litoral y del interior, y dentro de los primeros, entre el litoral mediterráneo y el cantábrico. También se han analizado las regulaciones que afectan, de una parte, a las grandes concentraciones urbanas y a los territorios del interior, con muy escasa densidad de población. La elevadísima heterogeneidad en el tratamiento de los 112 indicadores, por parte de la normativa estatal y la de las 17 comunidades autónomas impide hallar elementos comunes. Es decir, en determinados indicadores de sostenibilidad, la legislación valenciana se parece mucho más a la gallega y a la vasca, que a la murciana, por poner algún ejemplo. En otros casos, la legislación asturiana (también, por ejemplo) no tiene nada que ver con la del resto de comunidades que también tienen litoral.
  • La matriz permite también hacer análisis comparativos entre comunidades autónomas, o entre una o varias de ellas con el resto. Si comparamos, por ejemplo, la Madrid con las demás comunidades. resulta que su normativa alude en menor medida que la de la media a aspectos como el fomento de la compacidad urbana (es decir, la utilización eficiente del suelo mediante criterios de densidad y edificabilidad), los criterios bioclimáticos en la urbanización y la edificación, la reducción del tráfico motorizado potenciando el transporte público, o la reducción y optimización del consumo energético. Pero, por el contrario, está mejor posicionada que la media de la s comunidades autonómas en el requerimiento de zonas verdes de barrio y de ciudad.
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El contexto de crisis en el que vivimos debe ser especialmente propicio a la reflexión y el debate, así como para asentar unas nuevas bases de crecimiento sostenible, inteligente e inclusivo.

Decálogo del Libro Blanco a favor de un urbanismo más sostenible

  1. Promover el uso eficiente de un patrimonio inmobiliario sobredimensionado que enfrenta viviendas sin uso a personas sin vivienda. Es necesario promover el equilibrio en el sector inmobiliario, incentivando la rehabilitación y utilizando parte del stock de inmuebles para aumentar el parque de vivienda asequible.
  2. Vincular la legislación urbanística con la ambiental, es decir, el planeamiento urbanístico y la perspectiva medioambiental.
  3. La ruptura del nexo que une el planeamiento urbanístico con el derecho de propiedad. El Plan no es un instrumento para distribuir los valores monetarios del suelo, sino para fijar estrategias de futuro en las ciudades. Esto ayudará a luchar contra la especulación y la corrupción.
  4. Hacer depender la gestión de los Planes no sólo del estricto ámbito territorial (regional o local), sino de todas sus afecciones socioeconómicas y ambientales, así como dotarse de ámbitos administrativos mucho más flexibles que los que tenemos.
  5. Relacionar de verdad la planificación territorial y la urbanística y conseguir una implicación y participación ciudadanas reales.
  6. Cambiar determinadas características de los Planes, entre ellas el horizonte temporal tan corto de ocho o diez años, para lograr objetivos de sostenibilidad global a largo plazo, como el cambio climático.
  7. Hacer un verdadero seguimiento de la ejecución de los planes en relación con los cambios producidos en el territorio. Los observatorios territoriales deberían ser cruciales aquí, y además de su contenido analítico y descriptivo, deberían añadir cierta capacidad de decisión.
  8. Recuperar la pérdida de la conciencia ciudadana y del interés de éstos por participar en el diseño y en el futuro de las ciudades, más que en concretas operaciones urbanísticas. Ayudar con información, educación, campañas de difusión e incentivos de participación.
  9. Utilizar indicadores y criterios de sostenibilidad comúnmente aceptados en el planeamiento urbanístico.
  10. Necesidad de cambiar el modelo inmobiliario español, claramente insostenible y poco habitable. Lograr el necesario acuerdo de todas las administraciones públicas para conseguirlo.
El presente artículo forma parte de la ponencia que pronunció Ángela de la Cruz Mera, del Ministerio de Vivienda, en la pasada edición del Congreso Nacional del Medio Ambiente (Conama 2010), celebrado entre el 22 y el 26 de noviembre de 2010 en Madrid.

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